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非营利组织与政府的关系研究 《文章摘要》：首先介绍解析“非营利组织”的概念及其发展历史，从而引申到地方政府与“社会非营利组织”的互动关系及互动所给定的条件因素，最后对非营利组织的发展提出建议。 关键词：地方政府 非营利组织 互动机制 官民二重性 发展建议 前言 近年来，我国的社会非营利组织与地方政府的互动带来复杂多面的效应，地方政府的改革给社会非营利组织发挥作用提供了空间，社会非营利组织的兴起带动地方 经济快速发展，也助推地方政府深化改革。但是地方政府在职能转变过程中，对社会非营利组织的治理结构和运作能力心存疑虑，不敢大胆授权，态度消极，而社会非营利组织的反应却相当平静。相形之下，学界热情推崇社会非营利组织，激烈批评政府管理方式。然而我国社会进步的大趋势，要求社会非营利组织健康发展并与地方政府良性互动。对此，笔者对非营利性组织和地方政府的互动进行如下分析，特别是进入市场经济建设以来，地方政府与社会非营利组织的互动情况进行分析，旨在引起社会和政府有关部门对非营利组织的运作和走势引起关注。 1 解析“非营利组织” 1.1 非营利组织的概念 随着国内民间组织的不断发展，关于非营利组织的研究日渐增多，研究者对非营利组织的理解也越来越接近其真实含义。 关于非营利组织的定义，诸多国内研究者已经做出了解释，认识趋于统一。“非营利”是指此类组织不向任何提供资助者或组织成员分配利润。与之对应，非营利组织的会计报表中没有应付利润或分红派息的项目。由此可知，非营利组织不存在“股东”、“投资人”的概念，只有“资助者”或称“资源提供者”。 非营利组织在国外的一些文章中常常与“第三部门”作为等价的词语出现。此外，对不同类型的非营利组织，还有多种类似的称呼，如“公民社会”（civil society）、“非政府组织”（NGO）、“志愿者组织”（voluntarysector）、“社会经济”（socialeconomy）、“利他组织”（charitablesector）等等。 在世界各国的法律规章中，有关非营利组织的描述存在着一定的差别。美国法律中的“免税组织”不能涵盖所有的非营利组织，有许多非营利组织确实不具备免税资格，如某些互益性组织。日本的“特定非营利活动法人”则特指某些非营利组织，从定义中可以看出其条件并非所有非营利组织都可以满足。我国的“民间非营利组织”的“民间”二字带有明显的中国特色，“不以营利为目的”本身也没有解释何为“营利”，第二、三个条件互相之间涵义有交叉，也不是令人满意的定义。相比之下，俄罗斯的“非商业组织”更能涵盖大多数非营利组织的特征，但是“非商业组织”并不是一个世界上广为认同的概念。 联合国国民收入统计系统采用的方法是依据组织的资金来源加以定义。该系统将所有经济活动划分为五大类：金融机构、非金融机构、政府、非营利组织、家庭。非营利组织与其它社会组织的区别在于，它们的收入主要不是来自以市场价格出售的商品和服务，而是来自于其成员缴纳的会费和支持者的捐款。按这个系统的规定，只有收入一半以上来自捐款的组织才算作非营利组织。 当然，上述几种定义都有共同之处，即认定非营利组织不以追求利润为目的，且利润不得分配给个人。 1.2 非营利组织的发展历史； “非政府组织”一词最初是在1945年6月签订的联合国宪章第71款正式使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商做出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。 “第三部门”的概念是由美国学者Levitt最先使用的。他把一大批处于政府与私人企业之外，从事政府和企业“不愿做、做不好或不常做”的事情的社会组织统称为“第三部门”（the third sector）。此后，这个概念在美国学术界被频繁使用。在美国，第三部门也常被成为“独立部门”（independent sector），这两个概念的内涵几乎完全重合，交替使用也不会引起误解。而在其它国家，还有不少与“第三部门”概念大同小异的概念。 在某些国家，“非营利法人”不是一种大的类别概念，而是特指某一类具备法人资格的非营利组织。例如，在日本通常提到的“非营利法人”，一般是指《日本特定非营利活动促进法》中界定的“特定非营利法人”，并不涵盖其他公益社团法人和财团法人。 由此可见，非营利组织涵盖的范围比较庞杂。 1.3 注重非营利组织在民间的作用和对政府的影响，以及存在的问题和今后发展的态势； “非营利”是指不向任何提供资助者或组织成员分配利润，并不意味着一定不能盈利或开展经营性活动。非营利组织的主要特征除“非营利”外还包括：不以追求利润最大化为最终目的；不隶属于政府部门，在大陆法系国家，应依私法成立。具备法人资格的非营利组织即成为非营利法人。非营利法人属于私法人，可以分为社团法人和财团法人。 尽管总的来看，非营利组织已经并正在成为我国社会经济发展中的一支重要力量，但就其能够和应当发挥的作用而言，中国非营利组织的发展是远远不够的。特别是和国外非营利组织的发展相比，和正在兴起并日趋完善的市场经济的发展相比，和改革开放中社会巨大变迁带来的需求相比，我国的非营利组织显得明显的先天弱质、后天困难。它们在获取和运用资源、协调关系、发挥作用等方面都不存在明显的优势。大多数非营利组织在政府规制和市场挤压下艰难寻求生存和发展之路，难以展现像我们在国外非营利组织身上看到的勃勃生机。调查显示，41.4％的非营利组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题，其他相关的重要问题依次是：缺乏活动场所和办公设施（11.7％），缺乏人才（9.9％），政府支持力度不够（8.5％），组织内部管理问题（7.5％）等。 1.4 是注重非营利组织如何引导，如何规避其潜在的负影响。 将视角转向非营利组织时，我们发现，无论是在发达市场经济国家，还是在转型经济国家，非营利组织正在做着那些上市公司的理论与实践工作者一直以来经常提及却无法很好地做到的事情——治理的有效性。随着社会市场经济体制改革和民主社会发展的不断推进，“大社会、小政府”是未来的必然发展趋势，政府应顺应社会历史发展，以转变管理观念为基点来实现职能转变。首先，政府要对非营利组织有清晰和正确的认识。改变“泛政治化”思维模式，对于不同类型、不同领域的非营利组织的作用和潜在的社会稳定威胁有较为准确的定位，充分认识有益非营利组织的独特优势，给予更多的尊重、信任和发展空间。其次，政府要对自身职能边界有清晰和正确的定位。政府应认识其主要负责应在于为非营利组织发展创造和提供宽松平台，包括明确非营利组织发展的总体规划和目标、制定合理配套的法律体系等，而非干涉非营利组织内部事务和业务活动。政府与非营利组织应建立一种伙伴关系，以尊重、平等的态度和方式与非营利组织开展合作。 2 地方政府与社会非营利组织的互动机制 2.1 二者互动机制的内涵 地方政府与非营利组织间的“互动机制”，是指为促使地方政府与非营利组织共同目的的实现，在对双方现有和潜在能力及相关条件分析的基础上，营造出的有利于各自适度调整和力量整合的舆论、观念、政策、体制及微观运行制度的总和。“互动”是行为对象之间由于相互作用而使彼此发生改变的过程。互动需要两个或两个以上对象都作出主动沟通和积极回应。互动是制度变迁的灵魂。缺乏对象间的互动，制度调适，就难以成功。同时，互动以双方的各自条件为前提，并且直接受其制约。离开对象本身的实际状况苛求互动方，没有说服力也不能解决问题。另外互动双方还受到与对象相关的外在条件的影响。有时外在条件可以左右对象间的互动效果，并且不易为人察觉。因此，把握地方政府和社会非营利组织的互动机制，一是立论要建立在分析互动动力及其现实背景之上，二是建议要建立在分析资源掌控和实际影响力上，三是对策要建立在分析现实社会心理体制政策及其他相关条件之上。 2.2 二者互动机制的给定条件 2.2.1 经济文化方面的条件 在市场失灵的状况下，消费者并无法真正地作最适当的决定，为解决此限制，政府与非营利组织皆是比较好的供给来源，因为他们不像私人厂商或公司，是以“利润为导向”，有可能为赚取利润而降低服务品质。换言之，政府与非营利组织对于福利供给所产生的市场失灵现象，如“搭便车”与“讯息不对称”问题皆有解决的能力。然而政府解决市场失灵现象所产生问题时，可能所要付出的交易成本较大。相对地，非营利组织的供给能减少消费者在游说、协商、资讯、行政、社会及政治等成本的支出.。由于非营利组织使不是以利润为导向，又有“不分配盈余给所有权的限制”，故不会为谋利而降低品质，是一种职得信赖的供给者，故对消费者而言，非营利组织的值得被信赖的本质，可降低其监督与控制服务品质的成本，相较于政府，非营利组织是更有效益的一种选择。 2.2.2 政策体制方面的条件 我国正处于经济体制转轨和社会转型的历史时期，相比社会经济的迅速变迁，制度和文化建设方面出现一定程度的空缺。对非营利组织的发展而言，首先面对的是来自现行法规和政策上的严格的制度限制。当前我国在民间组织管理上的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力。国外一般按照宗旨、收入分配及其开展的活动严格划分营利和非营利两种不同性质的组织，并对不同性质的非营利组织给以不同的税制待遇和相应的管理办法。国内则没有这样的区分和明确规定，比如把本来就包括营利和非营利两种类型的民办学校全部规定为非营利，对基金会不分运作型和资助型统统算作公益组织，在财务管理上更是胡子眉毛一把抓——统统采取事业单位财务管理办法，这中间存在的巨大制度空间为各种违法犯罪行为提供了方便。同时，在基本的制度建设方面，如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等方面，现行法规和政策上并没有具体明确的要求，使得非营利组织各行其是、无所适从。 2.2.3 地方政府与社会非营利组织的互动机理 2.2.3.1 从社会非营利组织的兴起根源分析。 社会非营利组织的兴起根源包涵社会非营利组织与地方政府互动的内在动力和对象化条件。经济政治领域的改革为社会非营利组织的生存与发展开辟了广阔空间，利益主体多元化、人们需求多样性、社会中间层形成，以及国际交流合作增加，成为推动社会非营利组织发展的直接动因。 但是相比西方国家，我国的非营利组织生成根源上有“自发性”与“转型性”的差异。西方国家产权清晰、公私分明的私营和股份制经济制度，使政府公共职能提供服务的局限早为人知，通过数百年历程，已形成大量社会职能不由政府操办而由民间产生的社团或中介组织承担的局面。中国在进入新世纪后才宣布市场经济体制初步建立，市场微观主体的相对弱小、政府公营部门的相对强大、政策法律供给的不足以及社会对“非营利组织”作用的陌生等情况，使我国非营利组织发展的体制环境不甚理想。而在转型期中国非营利组织实际上处在政府职能转变而未到位、非营利组织发展动力提升而能力不足的特殊环境下，大量的“非营利组织”实际上是从原来政府部门转变而来。这些不是自发生成而是由政府部门“脱胎”而成的非营利组织，难免和政府存在天然的联系，受到来自政府部门比较直接和频繁的指令影响。 2.2.3.2 从社会非营利组织的运作特性分析。 西方国家长期非营利组织的运作，在实践中已经形成了非营利组织和政府关系的基本理念：非营利组织应当既保持自己与政府和企业的相对独立性，同时又能形成良好的合作关系。在德国、英国、美国等都建立了一种相互依赖的合作关系。社会非营利组织与地方政府的互动，是在实际的社会活动中实现的。但是我国的社会非营利组织的现状是：绝大多数社会非营利组织在实际运作中呈现出“官民二重性”，使得它们能够发挥“上挂下联”的社会中间层作用。“官民二重性”作为内涵丰富的概念，意味着社团的构成具有“半官半民”的“二元结构”；社团的行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”：社团的运作往往依赖“官方”和“民间”的“双重渠道”去获取“体制内”和“体制外”的“两种资源”，以满足“社会”和“政府”的“双重需求”。因而，社团的活动领域也只能是“社会”和“政府”共同认可的“交叉地带”。 2.2.3.3 地方政府与社会非营利组织的互动机理。 “官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府互动，会产生看似矛盾的现象：有时候很重视对方的作用，有时候又不很在意对方的作为。 2.2.3.3.1 部门互动机理。从我国社会发展现阶段的主客观条件出发，地方政府与社会非营利组织之间的相互作用：地方政府及其相关组织对社会非营利组织的了解程度和认同水平，与社会非营利组织赢得地方政府支持和争得各种社会资源的实力大小相关联。当然，社会非营利组织的运作水平和合作能力，反过来又影响 企业及市场、地方政府及相关组织，并且构成它们的治理条件。 2.2.3.3.2 需求与争取的互动机理。社会非营利组织的“争取”能力和自律能力，与政府部门对其信任程度及授权尺度相关联，即在同样背景下，那些能够主动联络、积极反映、自我推销、自我约束的社会非营利组织，容易受到政府部门的重视。 2.2.3.3.3 定位与能力的互动机理。政府部门对社会非营利组织的功能定位及管理方式，与社会非营利组织的自我调适和合理成长相关联。 2.2.3.3.4 放权与自立的互动机理。政府部门对社会非营利组织是否放心和能否放权，与社会非营利组织的市场意识和运作能力相关联。 2.2.3.3.5 第一动力与持续动力的互动机理。政府部门对社会非营利组织的特殊作用，是否认识到位，能否适时形成合作需求，关系到资源分配、体制改革，关系到解决互动难题及改善合作方式。 3 建议发展 针对目前那些非营利组织中具有官方色彩的官民二重性现象与政府的相互互动关系，建立在互动动力和现实背景、资源掌握和实际影响力、现实社会心理和体制政策等条件之上。在实际的互动过程中，我国社会 发展现阶段的社会非营利组织具有“官民二重性”的基本特性。它与地方政府的互动机理在于：社会非营利组织与 企业与地方政府、需求与争取、定位与能力、放权与自立、第一动力与持续动力的互动。必须推动地方政府与社会非营利组织的良性互动。社会转型期的政府角色是一个特别值得注意的问题。基于资源优势和权力优势，政府必然在许多方面处于主导地位，从而增加了其对社会转型负有的责任。 3.1 尽快出台民间组织基本法并完善专项法规体系。 一个好的和负责任的政府，会通过不断调整自身的定位来积极影响社会进程，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民和非营利组织的自治能力，从而有选择地逐步退出直接控制的社会领域，实现在政府有效治理基础上的社会转型。建议尽快出台民间组织基本法并完善专项法规体系。当前我国非营利组织登记管理体制的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力。其中最核心的原则是双重管理体制，即对非营利组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则。这些原则均遗留着计划经济体制下政府对社会事务采取行政管理的痕迹，制约了非营利组织的独立发展。因此在登记管理制度上我们可以更多借鉴国际经验，取消民政部门作为“登记管理机关”的程序，对于一般性的社团，则将民间组织管理局从民政部独立出来，专门负责这些组织的登记管理，而取消“业务主管单位”的程序。给予非营利组织更大的生存、发展空间。并且我国目前尚缺乏一套系统、可行的对非营利组织的税收政策。因此需要修改和进一步完善民间组织登记管理的专项法规体系。改革有关登记管理方面的法规政策。.尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策。.并且从国际经验看，社会监督是一个不可替代的机制，因此还要尽快完善社会监督机制，以及加强政府采购对非营利组织的财政支持。 3.2 另外非营利组织的发展除了需要建设一个良好法律环境外，还需要解决其人事体制的接轨问题。 由于非营利组织在编制问题上缺乏与其他部门的衔接，非营利组织的专职就业人员在户口、档案管理、人事流动、职称、工资、福利、社会保障等方面的一系列困难，都成为制约非营利组织吸引和留住优秀人才的重要因素。解决非营利组织员工就业和相关的社会保障等问题，关键在于建立非营利组织自己的人力资源管理体系和相关的制度规范，并将之纳入市场经济条件下社会整体的人事、福利、社会保障体系，包括建立人才交流中心对非营利组织的档案管理制度，在医疗、退休养老、劳动、失业等保险金的缴纳方面，制定非营利组织相应的标准等。 结论 我国处于前所未有的社会转型之中，这种转型意味着我国由传统社会向现代社会，由农业文明到工业文明，由礼俗社会到法理社会，由计划经济到市场经济的彻底转变，这种背景造成了我国第三部门动力和约束因素的复杂性和动态性。特别是对我国社会治理模式长期带有政府强势控制、民间组织活动稀缺、缺乏民主法治传统的特征。深刻影响社会非营利组织的认知、定位、作用，以及社会非营利组织处理与地方政府的关系。 参考文献： [1]范明林.非政府组织与政府的互动关系——基于法团主义和市民社会视角的比较个案研究[J].社会学研究，2010（3）. 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