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浅谈农民工社会保障问题
摘要
在我国，农民工作为一个特殊的社会群体,游离于社会保障体系边缘，无法充分享受社会保障权利。然而，随着农民工队伍的不断壮大，农民工对社会经济生活的影响愈益深入，因而，妥善解决农民工社会保障问题，不仅是维护农民工正当权益的客观需要，也是促进经济持续增长，保持社会稳定的必然要求。本文以农民工较为集中的上海为例，阐明当前农民工社会保障的现状，突出农民工社会保障的紧迫性和重要性，并对上海市实行外来民工制度后取得的优点及其局限性作出客观分析后，就进一步加快农民工的社会保障提出建议，以期真正实现社会的稳定与发展。
关键词：农民工 社会保障 制度
目录
摘要 Ⅱ
1农民工的群体特征 1
2我国农民工社会保障现状及存在的问题 1
2.1我国农民工社会保障的现状 1
2.2我国农民工社会保障存在的问题 2
3建立健全农民工社会保障制度的必要性及现实意义 3
3.1从经济发展的角度来看 3
3.2从社会稳定及其发展的角度来分析 3
3.3从农民工自身角度来看 3
4上海农民工社会保障情况的实践分析 4
4.1 缴费比例 4
4.2参保人数 4
4.3 享受待遇 6
4.4上海外来人员综合保险制度的基本评价 7
5加快建立和完善农民工社会保障的对策建议 7
5.1建立符合农民工实际情况的工伤保险制度 8
5.2建立大病统筹为主的农民工疾病医疗保障制度 8
5.3建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度 8
5.4建立适应农民工特点的过渡性养老保险制度 9
后 记 11
参考文献 11
随着我国市场化、工业化、城市化进程的不断加快，数以亿计的农村劳动力涌入了城市，他们大多数从事着脏、累、险、差、劳动强度大，收入低的工作，形成了一个特定的群体，即农民工群体。正是这一群游离于农村和城市边缘，为中国的经济和社会发展做出了巨大贡献的群体却还在中国社会保障体系大门外徘徊。他们是社会保障体系中的弱势群体。
据统计，现阶段我国农民工总数在1.5亿以上，80%的农村家庭有人在外打工。如果农民工的基本待遇得不到保障，必定影响社会的稳定，农村的生活，社会的发展。因此，政府越来越越重视农民工的切实利益。自全国人民代表大会和中国人民政治协商会议全国委员会到十届全国人大四次会议，农民工的社会保险问题一再提到议程，并指出“做好社会保障工作，更重要的是制定农民养老保险制度”。可见，在我国现阶段，如何加快建立健全农村社会保障制度，实现“全民型”社会保障体系，是摆在我们面前的重要课题。
1农民工的群体特征
农民工个体之间存在极大的差异，但作为一个特定的社会群体，仍然有许多共同特征。
第一，身份特殊且地位尴尬。他们离开土地甚至居住地而在城镇从事着非农产业，不同于传统的真正的农民群体，两者之间的隔阂日益加深。他们又因为户籍的原因而与传统的城镇劳动者有别，且被包括社会保障制度等在内的面向城镇居民的相关制度所排斥，使得他们难以真正融人城镇社会和工业劳动者群体。
第二，流动性强，就业状态不稳定。主要表现在农民工务工的地点和行业变动十分频繁。
第三，在务工流向方面，由以往的单一流向转变为多元流向，广东、上海、浙江、北京、江苏、福建等发达省份以及新疆等地广人稀的地区是主要流入地，迁出地则以四川、湖南、安徽、江西、河南、湖北等农业大省为主。
第四，人员构成上以18-35岁左右的青年农民为主，男性居多，文化素质较城市工人偏低。
第五，就业领域主要是建筑业、工矿业和服务业等劳动密集型产业，职业层次偏重体力劳动。
第六，就业的非正规化。随着城市经济转轨，正规化就业吸纳劳动力的能力弱化，非正规化就业成为农民工就业的主要方式。
2我国农民工社会保障现状及存在的问题
2.1我国农民工社会保障的现状
首先，农民工社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。现我国只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下，其余75.2%的人没有任何形式的社会保障。此外，农民工完全处在城市社会保障网络之外，尤其在失业救助、医疗看病等方面农民工根本谈不上有什么社会保障待遇和保障机制 。
其次，某些地区对农民工的社会保障做了一定的规范,出台了一些相关的政策措施，但政策执行和实施效果不佳。部分地区虽然出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但实践效果并不理想。另外，面对农民工社会保障的缺位及其对工伤、医疗保险的迫切需求，政府也尝试和制定了一些面向农民工的参保办法，但问题是效果难如人意。
2.2我国农民工社会保障存在的问题
从农民工的社会保障的现状可以看出，我国农民工社会保障制度还存在着一定的问题，归结起来有以下几方面：
2.2.1社会地位不平等
农民工的基本权益虽然得到了保障，但从“农民工”的称谓，到农民工实际享有的权利待遇，都存在着诸多政策性、观念性的歧视成份，与城镇职工相比存在着较大的差距。老的问题未能根本解决，新的问题又不断涌现，农民工比城市居民承受着更多困难和压力。有的已经在城市打工一二十年，还是脱不了一个与生俱来的“农民”身份。
2.2.2农民工参保率低
有资料显示，按2008年10月参保人数计算，全国参加工伤保险的仅占农民工总数的21.3%，参加医疗保险的仅占18.0%，参加养老保险的仅占10.1%。主要原因是农民工工资收入低、工作不稳定、参保意识差，同时也有部分企业为降低生产成本，不愿为农民工主动缴纳保费。如此低的参保率，导致社会保障制度赖以发展的重要规律“大数原则”难以有效发挥作用。此外，农民工对社会保障有抵触情绪。对农民工来说，一方面由于其工作的流动性大，原来缴纳的社会保障费会归为乌有，看不到直观的经济效益而不愿意参加；另一方面农民工本身收入比较低，不具备像城镇居民那样的缴纳社会保险费的能力。
2.2.3社会保障不完善
一是社保关系不能转移接续。农民工的突出特点是流动性强。而现行制度安排恰恰在农民工社保关系的转移接续上设置了层层障碍，极大地压抑了农民工参加养老保险的积极性。相对而言，更多的农民工愿意选择参加能够当期受益的医疗保险等。农民工一旦离开原先打工的城市，往往选择退出养老保险，但也只能拿走个人缴的保费，用人单位缴纳的保费则无法带走，作为统筹基金留在打工的城市。这就极大地限制了社会保障制度优越性的充分发挥。此外，农民工外出打工，最怕遇见的是大病、疾病。一旦出现意外问题，不可避免地出现“因病致贫”和“因病返贫”的现象，有的甚至走上违法犯罪的道路，甚至会带来一系列的社会问题。二是农民工身份不好清晰地界定。这种模糊性不好把他们划为农村社会保障体系内或是划入城镇社会保障体系内，即使把他们划入城镇，由于农民工的流动性大的特点，也很难固定由哪个企业或部门负责。
2.2.4统筹范围过小、层次过低
目前多数省份基本停留在市县统筹范围内，还没有实现省级统筹，在现有基础上也很难实现全国统筹。这不但妨碍了农民工社会保险的顺利扩展，而且在农民工的输出地和输入地之间造成了许多矛盾，产生了许多不合理现象。
3建立健全农民工社会保障制度的必要性及现实意义
农民工没有参加养老保险，没有社会保障，就意味着他们从事与城镇职工同样的劳动，而不能享受与城镇职工同等的待遇；也意味着年富力强时有生活保障，老、弱、病、残时就没有了生存的来源；同时也暴露出了我国劳动保障制度存在许多缺陷。直接的后果就是不利于社会主义和谐社会的构建和全面小康社会的实现，因此，构建完善的农民工社会保障制度迫在眉睫。
3.1从经济发展的角度来看
建立农民工的社会保障，农民工就可能放弃土地保障，让渡土地的使用权，农村就可以实现产业化、集约化经营，从而提高农业生产效率，增加农民收入；市场经济要求经济活动按市场来运行，建立农民工的社会保障制度，为建立一个对所有生活在城镇中的人具有一个公平、统一的劳动力市场提供了制度保障；建立农民工社会保障可以提高农民工自身抗风险的能力，这样不仅可以促进农民工的消费行为也可以加大农民工对自身投资的力度，从而拉动中国经济增长的内需；建立农民工社会保障能够更好地维护农民工和企业之间的劳动关系，有利于企业的成长发展和企业利益的最大化，而且如果采取适时有效的农民工社会保障政策，保持农民工的人力资源优势，将对我国新型化产生积极。
3.2从社会稳定及其发展的角度来分析
第一，建立农民工社会保障是我国维护社会稳定的需要。农民工社会保障问题是一个比较迫切的问题，事关社会稳定的大局，党的十七大明确提出科学发展观的核心是以人为本。要始终把实现好维护好发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民的主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕的道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。农民工为中国的城镇化和工业化做出了卓越的贡献，这已经成为了共识，但如果农民工不能享有自己劳动带来的成果，在城市受到制度和政策的排斥，还经常受到城市人的歧视，他们可能会产生不平衡的心理。特别是在失业而又得不到必要的社会保障的情况下，显然对社会稳定是一种严重的威胁。
第二，建立农民工社会保障是我国社会转型的需要，体现了公平与效率，有利于促进社会的整合和稳定；社会保障制度的不完善，城乡社会保障制度的不衔接，阻碍了农村人口的城市化进程，建立农民工社会保障是农民工进城的保障，也是城市化战略实现的需要；十六届三中全会明确提出了发展观，其最终目的，就是为了社会和谐发展和可持续发展，和谐不仅是人与的和谐，更是人与人的和谐、城乡的和谐，农民工社会保障的建立有利于和谐社会的构建。
3.3从农民工自身的角度来看
建立农民工社会保障可以保障农民工基本权益，减轻其心理压力，从而提高农民工的基本生活质量和发展需求；有利于引导农民工的消费行为，使他们在满足目前基本生活需求的同时，兼顾自己的长远利益；同时，建立农民工社会保障也是保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势群体的需要。
因此，无论是从国家稳定、社会发展、还是农民工本身需求出发，农民工的社会保障制度的建立、完善都是一件迫切需要解决的大事。
4上海农民工社会保障情况的实践分析
针对我国农民工社会保障的现状和存在的问题，作为上海市一名从事人力资源管理的基层工作者，本人对上海市外来人员综合保险制度也较为熟悉。2002年7月22日，上海市政府制定出台了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，该办法较好地解决了上海市进城务工经商人员参加社会保险的问题。现特对上海农民工的社会保障情况的实践进行初步分析，情况如下：
4.1 缴费比例
外来从业人员由单位按月缴纳综合保险费，缴费基数为上年度全市职工月平均工资的60%与其所用外来人员人数的乘积。缴费比例为12.5%。其中，工伤（或意外伤害）和住院医疗占5.5%，老年补贴占7%。具体见表4-1。
主要年份平均工资以及缴费基数、缴费额
单位：元
年份 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
月均工资 1480 1623 1847 2033 2235 2464
缴费基数 888 974 1108 1220 1341 1478
缴费金额 111 122 139 153 168 185
工伤/住院 66.6 73.3 83.6/61.4 67.6 74.1 81.5
老年补贴 44.4 48.7 55.4/77.6 85.4 93.9 103.5
表4-1
注：以上数据由上海市各年度统计年鉴、统计公报整理而成；2004年缴费标准分为调整前后两组数据；缴费额度为理论测算数据。
4.2参保人数
依据2004年上海市劳动和社会保障局的统计，在外来人口中，约有85%的人员在综合保险所覆盖的范围之内，以85%的比例测算，应覆盖人数、参保人数以及参保率的数值如下表：
上海市外来从业人员综合保险相关指标
单位：万人
年份 2002 2003 2004 2005 2006
外来人口 447.11 498.79 536.2 581.29 627.01
增长率 11.60% 7.60% 8.40% 7.90%
参保对象 375 424 458 494 533
增长率 13% 8% 7.90% 7.90%
参保人数 30.3 77 209.4 247.1 279
参保率 8.10% 33.30% 45.80% 50% 53%
增长率 25.20% 12.50% 4.20% 3%
表4-2
图4-1
图4-2
注：以上数据由上海市各年度统计年鉴、统计公报整理而成。
图4-1数据显示，外来从业人员中尚有很大比例未参加综合保险，游离于社会保障体系之外。虽然实际参保人数在不断递增，但相对于外来人口数目的增长率来说，参保率提高幅度并不大，这说明上海市综合保险还有很大的发展空间。
4.3 享受待遇
工伤（或意外伤害）待遇。参保人员在参保期间发生工伤事故或意外伤害、患职业病的，按照本市城镇职工工伤保险待遇规定，实行工伤（或者意外伤害）保险金一次性支付。具体操作依照城镇职工工伤保险待遇的标准实施。
住院医疗待遇。住院医疗主要解决医疗费用。医疗费用设起付线和享受待遇的最高额。
起付标准为上年度全市职工年平均工资的10%（各年度标准参阅下表），起付线以下由外来从业人员自付；起付线以上的部分，综合保险基金承担80%，外来从业人员承担20%。
享受住院医疗保险待遇的最高额依据缴费时限的不同而不同。缴费满一个月的，其最高额为上年度全市职工年平均工资的三分之一；缴费满两个月的，其最高额为上年度全市职工年平均工资的三分之二；缴费满三个月的，其最高额为上年度全市职工年平均工资；缴费每增加三个月，增加一倍，上限为上年度职工年平均工资的四倍。
另外，后来在住院医疗待遇中另加一项日常医药费用补贴，综合保险基金每月向参保的外来从业人员的医疗卡中注入20元，用于门诊医疗费用补贴。
老年补贴待遇。参保的外来从业人员累积缴费满一年的，可以获得一份额度为个人实际缴费基数7%的老年补贴凭证。参保人员在男满60周岁、女满50周岁时，可以评老年补贴凭证在居住地向上海市委托商业保险公司一次性兑现老年补贴。
4.4上海外来人员综合保险制度的基本评价
通过对政策和数据进行分析可以发现，上海市外来从业人员综合保险在实施过城中取得了一定的成效，但也存在较多的现实问题。
4.4.1取得的成效
政策实施以来，综保制度取得一定的成效。首先作为一种创新模式，它为建立健全流动人口社会保障制度开创了一种新的思路，为不同行业、不同阶层社会保险制度的完善提供了一种新的视角。其次，由商业保险承办的综合保险在一定程度上具有管理相对简约、成本相对较低、容易转移的特征，为完善其他社会保险转移接续手续提供了借鉴。再者，综合保险中的工伤保险为因公负伤人员的生活提供了保障，这是取得的一大成绩。最后，住院医疗和医药费补贴也在一定程度上缓解了务工人员看病贵的问题，优先解决了农民工最需要的保障。
4.4.2存在的问题
第一，作为一种独立的社会保障体系，综保制度与城镇职工社会保险、小城镇社会保险互不关联，没有预设不同险种之间的转接渠道。对于部分有意愿留住城市尤其是新生代农民工来说，随着自身社会角色的转变，其就业极有可能脱离综保的实施范围而走向城保、镇保所覆盖的用人单位。在这种情况下，作为自己劳动产出的一部分，难以转接的社会保险损害了农民工自身的利益，也影响了农民工参保的积极性。
第二，上海市外来从业人员综合保险是上海市范围内实施的一种保险制度，在全国尚未建立统一的政策体系，不具有普适性，不适合流动人口流动性强这个本质特点。
第三，综合保险由用人单位（或者个人）缴费，由商业保险进行资金经营运作并承担保费的支付，政府除了管理以外，不承担财政补贴或者兜底的责任。该举措，违反社会保障公益性原则，不符合公平正义的逻辑。其实质人就是“自保”。
第四，虽然综保基金由商业保险公司经营运作，但其利率收益较低，同时由于基数较小，因此保障水平低下。
第五，养老保险基本不能发挥作用。由表4-1可以看出，2007年，养老补贴只有103.5元，之于年龄主要集中在16至40岁之间的人口来说，未来养老金的额度以及届时的实际价值还是未知数。
5加快建立和完善农民工社会保障的对策建议
从上海市实行外人员的综合保险制度的实践分析可以看出，建立和完善农民工社会保障体系是一项复杂且任重道远的工程，需要社会各界共同关注和努力，区分不同情况，分阶段、有步骤地解决。我认为现阶段应主要做好以下工作。
5.1建立符合农民工实际情况的工伤保险制度
工伤保险历来是国际上社会保障发展的第一序列，是农民工当前最急需、最迫切的社会保障项目。农民工主要从事脏、苦、累和危险的职业，经常面临各种工伤事故，危及生命安全，从近年来屡屡发生的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度，应当作为最基本的社会保障项目尽快优先得到确立。工伤保险保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，项目成本亦不是太高，对政府部门及负责组织赔偿的部门来说，较易操作。对用人单位来说，则有建立在《劳动法》和《工伤保险条例》基础之上的工伤赔偿机制，费用也不高，企业一般都能够承受。按照《工伤保险条例》，工伤保险费的缴纳，必须坚决贯彻“无过失补偿原则”，即农民工自己不缴纳工伤保险费，完全由企业负担，按照企业职工工资总额的一定比例缴纳，并根据各行业的伤亡事故风险和职业病危害程度的类别，实行不同的费率。
5.2建立大病统筹为主的农民工疾病医疗保障制度
尽管从年龄结构上看农民工以年轻力壮者为多，但是由于他们所从事的大多是脏、累、重、险的工作，劳动条件相对比较恶劣，生活、居住条件亦较差，患病是难以避免的。小病问题不大，但是突然得了大病，要住院，要花几千上万块钱，就必须有大病治疗的保障。农民工的医疗保障可以区别情况分两种方式予以解决：对于那些有雇主并且职业稳定、有固定收入，已在城镇居住多年的农民，应实行与城镇职工相同的社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度，其中雇主负担社会统筹部分，农民工个人缴费及雇主缴费的小部分进入农民工的账户，个人账户的一定比例用于大病，其余部分由社会统筹医疗基金负担。对于那些职业不稳定、也无固定收入且流动性较大的农民工，可不参加一般医疗保险，日常的医疗费用开支由个人或家庭承担，在现行城镇职工医疗保险制度框架内，针对其流动性强、收入水平低的特点，为其建立大病医疗保险。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理、单独使用。根据农民工大病发病率实行低费率，费率一般控制在2%以下，农民工本人不缴费或缴少量费用。同时，要根据农民工的实际情况，适当调整医疗保险的起付线、个人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低门槛，使农民工更容易享受到有关待遇。
5.3建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度
最低生活保障制度是国家基于保障公民人权的需要对城市特困居民实施的一种无偿救助制度。农民工作为我国现代化建设进程当中的一支不可缺少的力量以及城市中新的份子，当其基本生活难为继时，国家有义务对其进行救助。但是，由于户籍制度的存在，许多人认为进入城市务工的农民工还是农民，不应把他们纳入城市社会保障体系。这种观点是错误的。农民工已经作为一个新的市民阶层在城市社会崛起，已经成为工人阶级的重要组成部分。作为社会的弱势群体，农民工理应成为低保制度的对象之一。但目前要将所有农民工不加区分的全部纳入到城镇最低生活保障制度之中，也是不现实的。因此，对于有雇主、职业稳定、有固定收入且达到一定年纪的农民工，应将其纳入城镇最低生活保障制度与城市居民享受同等待遇。对于其他一些流动性较强且年纪较轻的农民工，社会对他们的救助不应是单纯的经济救助，而应是提供劳动机会。
5.4建立适应农民工特点的过渡性养老保险制度
从长远来看，把农民工的养老保险纳入到城镇职工养老保险体系中去，让他们享受城镇职工养老保险的全部待遇，是社会发展的方向，也是农民工养老保险的最终选择。但是，要在近期实现这个目标是不可能的。为此，从实际出发，我们对农民工养老保险制度的建立提出如下构想：
5.4.1实行完全积累、缴费确定型的筹资模式
在这种模式下，以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持，有利于强化农民工的自我保障意识；建立个人账户，农民工个人缴费和集体补助全部记在个人名下；个人账户基金积累期间根据银行存款和国债利率确定的标准分段计息，给付标准按照个人帐户基金积累总额和养老金精算原则确定。农民工社会养老保险账户实行缴费确定型的计发方法，即养老金=统筹账户和个人账户的积累额退休时的平均预期寿命，个人账户积累额按实际缴费形成的基金及其投资回报收益累计而成。实行缴费确定型的完全个人账户管理的养老保险制度，农民工在转换工作时，养老金个人账户可以随同转移，而且，管理成本低，个人账户养老金所有权明确，易于被农民工理解和接受。
5.4.2科学设计适当的缴费基数和比例，扩大农民工养老保险覆盖面
农民工的工资收入低，且职业不稳定，决定了其难以承受与城镇职工相同的费率，过高的养老保险费率，也降低了用人单位和农民工投保的积极性。因此，农民工养老保险应该低水平起步，实行低费率、低保障待遇，即用人单位和个人缴纳部分分别降低3-5个百分点，这样也扩大农民工养老保险覆盖面。
5.4.3制定符合农民工特点的登记、缴费、转移、接续及发放服务管理制度
农民工养老保险应实行落地登记制度，即农民工来到城市办理暂住证的同时就登记养老保险缴费情况，找到工作以后，企业将其养老保险缴费情况报社会保险经办机构备案，若该农民工失业，原用工单位要通知社会保险经办机构进行变更登记，再次就业时，新单位将其养老保险缴费情况通知社会保险经办机构，如果他取得城市居民资格，就将其纳入城市社会保险体系。要制定灵活有效的农民工养老保险接续制度，一旦农民工离开参保地时本人社会保险关系不转移的，可考虑为他们在银行办理养老保险缴费卡，农民工凭借缴费卡可在全国各地定点的银行每月定时缴纳全部保险费。当达到领取养老保险金的年龄时，农民工可到当地指定的银行凭借养老保险工资卡领取养老保险金。
后 记
本论文是在洪鸿雁老师的悉心指导下完成的，在论文的选题、文献查阅、开题报告和论文的写作和修改过程中得到了洪老师的耐心指导。在几年的学习过程中得到了中农大网络学院各位老师的热情辅导和帮助，同时也得到了单位领导和同事的大力支持，在此对各位老师表示诚挚的感谢！同时感谢家人的理解和支持。
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