公共政策过程中的公众参与研究
内容摘要：公众有序的政治参与对于实现公共政策过程的社会化，保障公众权利和利益，保证决策的科学化、民主化，培养公众的主体意识和政治认同感具有重要意义。本论文从公共政策过程中的公众参与的相关概念、公众参与在公共政策制定和实施中的必要性、我国公众参与公共政策过程中存在的问题、提高公共政策制定过程中公众参与的对策等方面进行探讨、研究。经探讨、研究发现努力培育公民社会的实践环境，重视并发挥非政府组织的作用；加强公民意识的培养和教育，培养主动参与精神；加强公众参与的制度化、程序化保障；建立公众参与公共政策过程的教育、资金、信息等条件保障来提高公众对公共政策的参与,为构建社会主义政治文明，全面建成小康社会，开创中国特色社会主义事业，实现伟大“中国梦”提供了有力的政治保障。
关键词：公共政策、公众参与、研究
目 录
一、公共政策过程中的公众参与的相关概念 3
（一）公共政策 3
（二）公共政策中的公众参与 4
二、公众参与在公共政策制定和实施中的必要性 4
（一）维护公民权利，实现公共利益 4
（二）确保政策的正当性，增强对政策的认同和支持 5
（三）建立新的政府治理模式的需要 6
（四）保障政策透明度、监督权力行使者的需要 7
三、我国公众参与公共政策过程中存在的问题 7
（一）传统政治文化环境难以推进公众参与政策制定 8
（二）传统参与方式与利益多元化的冲突导致制度化参与渠道不足 9
（三）公众参与政策制定缺乏相对的教育、信息、资金等条件保障 11
（四）公众参与政策制定缺乏成熟的公民社会的环境 12
四、提高公共政策制定过程中公众参与的对策 13
（一）努力培育公民社会的实践环境，重视并发挥非政府组织的作用 13
（二）加强公民意识的培养和教育，培养主动参与精神 15
（三）加强公众参与的制度化、程序化保障 17
（四）建立公众参与公共政策过程的教育、资金、信息等条件保障 18
结 论 19
参 考 文 献 20
正 文 改革开放以来， 随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设的推进，公众作为公共政策制定主体的重要组成部分，其参与的意识和要求也随之增强，特别是对关系公众切身利益的公共政策的制定和实施过程的关注程度更是与日俱增。随着市场经济体制建设过程中利益多元化的转变，我国传统的政府主导的自上而下的公共政策制定方式受到了严峻的挑战，在公共政策形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。公众参与政策制定不仅是确保社会价值公平分配的重要途径，还有利于减少官僚主义和政策腐败现象。从而，为推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。 一、公共政策过程中的公众参与的相关概念 （一）公共政策 公共政策涉及公共利益，是一种关于社会资源或权利的权威分配的政治行为。公共政策是“政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择和整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。”[①]公共政策是针对个人、市场等方式不能有效解决而又影响个人权利和社会利益的公共问题，最终主要通过公共权力、政府政策的方式加以解决。 公共政策的本质便是对社会价值或利益的权威性分配，其宗旨是维护和保障公众利益，因此公众的广泛参与是公共政策的本质反映和内在要求，公众是公众政策的重要主体。公众的参与可以提高政策的质量和公共属性，同时可以加快政治民主化进程。美国学者科恩特别强调“参与”的意义。在他看来，民主政治无论取何种形式，其关键都是民众参与，“如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。”[②] （二）公共政策中的公众参与 公众政策过程中的公众参与就是指非职业政治性的公众个人或组织为向政策制定者表达其利益诉求，通过直接和间接的合法方式影响公共政策制定与实施效果的行为。 公共政策过程中的公众参与有三个基本内涵： 参与的主体是指普通的公民个人或团体，国家机构工作人员和职业政治家的政务活动一般排除在政治参与之外。公众是最广泛的非官方政策主体，公民不仅是政策主体的构成要素，同时也是政策作用的主要对象。在立法意义上，公民通常通过选举来影响政策；在行政的意义上，公民通过建议的方式来影响政策；在司法的意义上，公众可以通过上诉来影响政策。其中，专家学者和专业的研究组织可以帮助官方的政策安排者进行政策分析，提高政策质量，对政策制定有较大的影响。 参与的客体是指中央和地方各级人民政府通过广纳民智进行科学决策或通过信息公开等途径分享公共政策制定和执行过程的活动。这里的政府包括国家权力机关、司法机关和行政机关在内的全部部门和机构的广义的政府。 参与的目的主要在于通过影响党和政府的各项决策，使公共政策避免或最大程度地减少对公共利益的偏离，体现公共利益表达的真正诉求。
二、公众参与在公共政策制定和实施中的必要性 亨廷顿等人曾指出“一个自称革命者的精英，如果不去促进政治参与的扩大，那么，他不是在自取失败就是在隐瞒他的真实目的”。[③]公众参与公共政策过程对于弥补有限理性的内在缺陷，制约政府权力使之正确行使，提高公共服务的质量具有积极意义。公民有序的政治参与对于实现公共政策过程的社会化，保障公民权利和利益，保证决策的科学化、民主化，培养公民的主体意识和政治认同感具有重要意义。 （一）维护公民权利，实现公共利益 公众参与公共政策过程是公民的政治权利的体现，扩大公众参与是更好的维护公民权利的基本途径。公民的政治权利主要指 “社会成员实现利益分配的资格”。[④] 无论从个人权利与义务关系的法理角度，还是从参与公共利益分配的政治角度，公民都无可争辩地具备参与政策过程的权利，公民是公共政策的重要参与者。我国宪法明确规定“中华人民共和国一切权力属于人民”，在公共决策过程中没有公众的声音，没有利益相关者的表达，是与公共利益的特性相违背的。虽然公民的权利得到了宪法的确认和保障，但这些权利并不会自动实现，政治参与是公民争取和扩大个人权利的最主要途径。从宏观、微观层面为公民参与政治、参与决策提供条件与渠道，就是从根本上维护和保障公民权利。 （二）确保政策的正当性，增强对政策的认同和支持 1、进一步增强公众利益表达机制 虽然政府出台的政策应该代表广大众的利益，然而在经济转轨过程中，由于整个社会呈现利益多元化的格局，利益主体之间的竞争性矛盾日趋复杂，利益主体内部不同层次的群体之间发展也不平衡。甚至连公共政策的决策机构本身都难以摆脱作为“理性经济人”追逐私利的窠臼，不可能自动代表公共利益，更难以将分散、对立的个人利益及偏好综合成纯粹的公共利益，制定正确有效的公共政策。而完善的公众参与机制，可以通过各种不同利益代表之间协商、妥协和利益博弈，在充分表达不同利益的基础上将利益诉求传递给政府，为政府的正确决策提供价值目标，使公共政策较好体现各方利益，提高政府科学地制定政策和有效地实施政策的能力。政策目的要以社会需求为前提，在确立政策目标时，一定要让公民实质性地参与，特别是在制定有关国计民生的重大政策时，需要保证公民有效参与机会，这些都在一定程度上能够确保政策的正当性。 2、有助于提高公共政策的质量 决策者是有限理性的，而决策的环境和对象又是纷纭复杂的，决策者获取的信息也是不完备的，加上处于自身利益的考虑，短视行为在所难免。政策实践也同样面临各种潜在的或现实的不确定性，而这种不确定性会影响公共政策的效力。公众参与可以集中民众智慧，吸收不同领域知识，并为决策者提供及时有效的信息，从而提高政策制定的效力与水平。公民对政策制定过程的参与，可以及时发现并纠正政策的失误和偏差，从而使决策更加科学、合理。尤其是外部决策咨询机构和专家可以通过在信息资源占有上的优势，弥补决策者知识、经验和能力上的缺陷，促进决策的科学化。 3、为公共政策的检验和调整提供重要依据 政策只有经过实践检验，才能做出正确的调整。普通公民是政策直接作用的对象，对政策优劣有着切身的体会，因而公民应是政策评价的主体。公民对政策执行过程的参与，还可以及时发现并纠正政策的失误和偏差，从而促使决策制定者做出相应的调整。在政策实施环节，许多政策需要依靠公众的合作才得以执行，否则，政策只能是一纸空文。因此，如果政府希望政策获得落实，就需要有较高的民众支持， 需要公民对政策的参与。正如研究公共决策中公民参与问题的专家约翰·C·托马斯所说：“无论何时，成功的决策执行都必须以公民对政策的接受为基础，没有公民参与，让公民接受决策几乎是不可想象的。” 让公众参与讨论组织面临的问题， 能激发他们的主人翁意识，有利于他们对政策问题有实质性的认识，这样容易得到公民的理解和支持。公众参与公共政策是对现存政治体系的一种认可。没有公众的合法性和合理性支持，公共政策的执行会存在困难。没有公众有意识地约束自己的行为，公共权力的强制性有时也会失去效力。公众的参与，有助于扩大政策主体的权力基础和政策资源的提取范围，增强公共政策的整合能力，从而减少政策执行的阻力。随着公众参与意识的增强和政策分析能力的提高，公众参与在公共政策中的作用将越来越大。 （三）建立新的政府治理模式的需要 当代公共治理的核心是多中心的治理，是合作网络的治理，这其中公众是一种重要的力量。在公共治理中，没有公众参与，服务型政府建设的动力不足；没有公众的监督，法治政府也只能是虚设；没有公众的回应，责任政府可能沦为特权阶层的代言人。积极的政府需要积极的公民打造，积极的公民又是在政府治理社会中不断培养的，两者的良性互动，主要体现在国家为公民参与公共政策的制定与实施提供充分的法律依据与渠道。 公众参与是适应政府转变职能，实现“治理”和“善治”的需要。当前，我国社会的控制方式已开始向“治理”转变，政治过程的重心日益走向“善治”。“治理”强调在社会自治基础上政府与公众、公共部门与私人部门之间的合作与互动，通过改善政府管理和倡导公众政策参与推动经济发展和社会进步。善治理论强调公民自治和参与公共政策过程，主张国家权力向社会回归，建立政府与社会公众之间的合作关系，合作管理公共事务，以最大限度地增进公共利益。“治理”和“善治”都强调通过公民的政策参与促进政府与社会的良性互动，我国近年来提出建设“小政府、大社会”，改革中强调政府职能转变，正是这一理论观照下的产物。因此，公众政治参与构成“治理”、“善治”背景下公共政策过程的必备要件和显著特点。 （四）保障政策透明度、监督权力行使者的需要 不加制约的权力就会被滥用，而权力一旦被滥用，既可能导致官员本身的腐败，也可能损害公民的合法权益。特别是在政府决策公开、透明这方面长期缺乏公开而有效的监督，被认为是吏治腐败、司法腐败等各种权力腐败不断蔓延滋长的深刻原因。从公共政策过程来看，拥有信息优势的政府有可能出现短期行为或共谋行为，从而影响公众的利益。而公众参与公共政策可以减少政府的欺诈行为，而且参与本身也可以降低决策的损失。公众参与公共政策过程能降低由于信息不对称带来的福利损失。 如果政府长期忽视公众在公共政策制定过程中的参与，公众对政府会产生不信任感，从而对政府制定的公共政策产生抗拒心理，最终将影响公共政策制定后的有效贯彻。因此，人们在强调建立公开而有效的监督机制的过程中，更加注重公共政策制定的公开的必要性和重要性，将其视为实现监督目的的最为有效的途径之一。 三、我国公众参与公共政策过程中存在的问题 长期以来，“由于社会结构分化程度较低，我国社会利益的表达与综合并不是由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去的。概括地说，决策过程中的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入政治体系（决策中枢），而是由权力精英自身来进行利益要求的输入，即‘内输入’”这样就使得一部分公众在公共政策中存在着消极参与，对公共政策的制定和实施不太关注，没有积极地提出自己的意见，即使投票也是随大流的表面敷衍，没有真正地思考和参与其中。改革开放以来，我国公众参与公共政策制定过程的方式有了明显的变化，主要表现为由政治运动式参与向分配性和利益性参与发展，由被动参与向主动参与发展，由单一的官方参与渠道向多样化民间参与渠道发展。然而，我国现阶段的公众参与在其发展过程中还存在许多的不足。 （一）传统政治文化环境难以推进公众参与政策制定 公众参与公共政策制定是民主的体现，因而必然受到一定社会的政治文化及意识形态的影响。政治文化影响甚至决定公众参与行为的指向、方式和程度。总体来讲，我国传统政治文化所形成的臣民意识、“官本位”思想、精英意识等极大地压制了公众参与，公众只能被动地接受。 （1）传统文化下的臣民意识导致消极参与 公民意识及其相应的政治制度和社会规范，是近代以来民主政治的基础。在中国传统的法律规定和政治观念中，并没有“公民”的观念，深植于人们政治意识之中的是臣民观念。卢梭在《社会契约论》中曾论述过公民与臣民的区别，“作为主权权威的参与者，就叫做公民， 作为国家法律的服从者， 就叫做臣民。” [⑤]臣民是封建君主专制制度的产物。中国传统社会是君主政治的一统天下，君权至上的封建社会，造成了中国民众千百年来的臣服观念。臣民的唯一的原则是忠君，人们的政治意识中缺乏个人主体意识，没有个人民主权利之说。郑易平老师在考察政治参与的历史演进时指出“在资本主义以前的社会，其政治参与有以下特点。第一，不是个人主义和个人权利本位下的政治参与。国家(城邦) 是高高在上的，凌驾于个人之上，个体没有得到重视，近代人民权利的思想还没有产生发展。从来没有出现过以独立的地方和自主的个人构成的平等联合。第二，政治参与形式比较单一，这与当时的经济文化生活水平密切相关。一般是参加公民大会讨论表决的形式，或是由于统治者的暴虐而导致的起义这种广义上的政治参与。”[⑥] （2）官本位意识导致排斥和限制公众参与 虽然建国以来对国家公务人员尤其是管理人员就主张和提倡“公仆”、“为人民服务”的服务意识，但在现实中一些政府官员具有严重的官僚主义，凌驾于公众之上和为民做主的观念比较浓厚，把制定政策看作是政府的事，是自己的事，不尊重公众应有的权利，忽视公众参与对政策制定的重要作用，仅把公众当作公共政策的客体，认为公众理所当然应绝对接受和服从公共政策，使公众参与流于形式，或被当成某些领导的恩惠，或成其权宜之计，严重阻碍了公众参与的正常发展。在如此政治文化下的民众会没有参与的热情和愿望，只能做个顺民。 （3）精英意识导致轻视和否认公众参与 我国传统的政府决策机构片面强调“职业化”、“专业化”、“精英”治国，强调“不在其位，不谋其政”，从而导致政府治理中的公共精神被否定，公众在政策制定中的主体地位被削弱。在计划经济时代，我国的公共政策大多是由政治精英们制定的，他们凭借对政策信息的封锁、政策资源的垄断来限制公民参与公共政策，公民在公共政策体系中始终处于被动接受的地位。在极端的代议制民主下公民投完票后便退居一旁，国家事务任由代表们决定，只是在下一次投票时，他们才有机会对代表的表现做出裁决。也就是说，公民只有选举代表的权利，对于关涉他们切身利益的重大事务却不能直接参与。 （二）传统参与方式与利益多元化的冲突导致制度化参与渠道不足 1、从传统参与方式到利益多元化下的参与 公众民主权利在法律上的存在，并不意味着这种权利在事实上的实现，只有在民主权利保障制度健全的情况下，才有行使权利的可能性。民意表达机制是公众参与的重要渠道，行政决策权力的单向化运行阻碍了民意的自下而上的表达。传统的计划经济体制使公民的个人利益几乎被国家需要、集体利益以及社会利益所替代，个人要求完全服从集体和社会。由于经济利益的从属关系使个人的力量在国家的政治领域不占主导地位，政治领域的国家权威特别是行政权威具有绝对性，普通公民的参与也主要表现为没有多少实际内容的政治参与。而作为执政党，中国共产党的中高层组织实际上是国家机器的核心部分，直接承担着制定公共政策的职能，而不是从外部向政府传输公共政策的意向，而且党的政治领导扩散到各种社会组织。 随着市场经济体制的建立，公共政策制定打破了政府独揽权力的局面。市场经济条件下，公共政策制定过程在本质上是多元利益主体之间的利益博弈，这种利益博弈既表现在公众与政府之间，也表现在利益诉求不尽相同的公众团体之间。多元化的社会利益较容易通过建立在非政府组织内和地方上的基层党组织而转化为党组织内部的多元化声音。但是在现实中，随着社会结构的分化和利益差异的扩大，党组织内不同意见间的张力也越来越大。而且在自上而下的过程未能得到表达或充分表的利益，在政策执行的过程中将以不同的方式顽强地表现出来。利益主体的多元性、社会利益结构的复杂性，以及地方利益的相对独立性，使中央政策的利益综合能力受到更大的挑战。 2、目前我国公众参与公共政策制定过程的渠道较少，制度化不足 目前，我国公众参与公共政策制定的正式渠道有两个:人民代表大会和政治协商会议；党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期座谈会等。前者为主要渠道，但对于普通公众来说能够直接参与的机会毕竟太少；后者为辅助渠道，很大程度上是为了党和政府密切联系群众，克服领导机关和领导者官僚主义作风而开设的。可见真正能够吸纳公众参与公共政策制定的渠道还需要拓宽，只有这样，公众表达自己意愿的要求才能得到及时充分的满足。 公众参与的保障制度不完善，这直接导致公众参与的无序状态。公众的民主权利在法律上的存在，并不意味着这种权利在事实上的实现，只有在民主权利保障制度健全的情况下，才有行使权利的可能性。公众参与需要靠一整套健全的制度来保障实现，制度化程度的高低直接影响着公众参与公共政策制定的广度和深度。我国现行法律对公众的参与权虽有相关规定，公众参与的基本原则也很明确，但除人民代表大会制度制度化程度较高外，其他参与体制的制度化程度却较低，公众缺乏可以依据的法律规则和程序对公共政策的决策施加影响。符合市场规则的配套法律未跟上社会发展，弱势群体的利益因保障不足而更为弱势。公众在成为公共政策制定主体、参与公共政策制定活动、监督政策制定等方面都缺少程序规则。公众参与公共政策制定的无序状态严重影响了公众参与公共政策制定的顺利进行。 （三）公众参与政策制定缺乏相对的教育、信息、资金等条件保障 公民个人对政策过程的影响能力， 主要取决于其对政策问题的信息获取能力、权力运作规则的熟知、教育程度、个人所积累的财富和名誉程度、个人所属组织的政治影响力等。因此，公众参与政策过程需要以一定的条件作为保障。包括:公开政府信息，提高公民对政策问题和信息的获取；提高公民教育程度，转变观念，掌握一定的政策科学知识；建立健全公众参与政策过程的政治组织，通过组织表达利益，建立规范制度，使政府依法保障公众参与。 1、公众的受教育水平和政策参与能力不足 在现实政治生活中，公民的文化程度和受教育水平直接影响着公民政治参与过程的民主意识和参与的实际效果。教育的落后极大地限制公民的参政议政能力，这一方面是受我国经济发展水平的限制，而长期以来单纯地强调集体主义而忽视了对公民权利和义务的基本教育，过分重视应试教育而忽视对公民人文素质的培养也严重的限制了公民意识的发展。公众素质低还催生了不利于政治稳定的政策参与倾向，相当数量的公众参与不是基于自身的公民责任感，而是凭借内心冲动甚至只是为了发泄心中不满，当参与者利益受到损害时，有人甚至不惜以突破现存制度规范的对抗性方式阻止政策的执行，危害社会和谐。 公众参与政策制定中，政府没有充分考虑公众的认知能力，在科学技术迅猛发展并渗透到社会生活的各个领域的今天，政策参与是一项政治性、技术性和专业性很强的事务，有关政策的专业术语，特别是技术术语，对于大多数公众来说是不熟悉的，文化素质偏低使公众很难熟悉政治规范，有效理解、综合、分析和判断复杂的资讯，从而具备政治参与的起码技能，导致参与愿望与参与的实际效果之间存在巨大反差。这就需要有专业人士来做政府与公众之间的翻译。 2、公众与政府信息不对称致使公众参与公共政策困难 政策信息资源封闭，公众缺乏知情权官僚组织的理论设计与实践之间的严重脱节，官僚制的不透明性、组织僵化、严格的等级制度和理性主义的形式使任何公共组织不可避免地陷入封闭状态中，并且拒绝民主方法、民主思想的渗透。有时出于对自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力，一些政府部门不愿公开有关政策的详细信息，使那些原本都应当向公众公开的文件被列入保密范围。公共政策信息资源封闭，使政策信息的不对称和渠道不畅，造成公众或政策对象不能准确理解政策的价值目标，缺乏对政策的认同感，从而不能对政策制定或政策调整发表正确的意见和建议，使公众参与的热情和效力大大降低，影响了政策的实施。 信息是制定公共政策的前提与依据，信息的均衡或信息的不完全或不对称都成为影响公共政策的重要因素。信息不对称主要表现为公众的知情权、参与权、监督权得不到体现。知情权是参与和监督公共政策的前提，没有知情权就不可能真正地参与和监督。公众参与必须具备相关的公共事务的知识与信息，而导致公众缺乏知情权的重要原因往往是因为政策信息资源的封闭。出于对自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力，一些政府部门往往不愿公开有关政策的详细信息，通过制发大量“内部文件”作为管理依据，使那些原本都应当向公共政策对象、利益关系人公开的规范性文件被列入保密范围。政策信息的不对称和渠道不畅，造成公众或政策对象不能准确理解政策的价值目标，缺乏对政策的认同感，从而无法对政策制定或政策调整发表正确的意见和建议，使公众参与的热情和效力大大降低，从而进一步影响政策的实施。 3、保障公众参与的资金投入不足，参与成本过高 现实中许多关于公众参与的讨论忽略了参与的成本问题，经济成本和代价往往是公民参与的巨大障碍，公众参与公共政策的制定必定会付出相当的时间和精力，特别是在某些费用上，如误工费、旅途费、通信费等。上述两点都必须要有一定的资金作为保障。否则，政府很难与公众进行流畅的沟通，也会使一部分公众因贫困而付不起参与的费用。然而，到目前为止，政府尚未预备这部分资金来保障公众的参与，公众参与的保障制度尚不完善。 （四）公众参与政策制定缺乏成熟的公民社会的环境 “在一个利益多元化的现代社会（政治体系），利益是否能够表达以及表达的是否充分与下面三个参数（指标）密切相关：它们是利益表达的‘组织空间’、‘活动空间’和‘媒介/工具’”，“所谓‘组织空间’是指一个社会中具有相同/类似利益的人们能够在多大程度上被允许组织起来。’”现实中，公众参与作为分散的个体，对政府决策的影响是微不足道的，利益主体的规模程度和成熟程度直接制约着利益表达的充分程度，公众只有更多地通过强大的组织力量来间接参与政策决策。由于长期以来我国政治系统的力量过于强大，社会系统的力量又过于薄弱，在公众参与公共政策过程中作为团体表达意见的功能微弱，由于政府职能转变不彻底，我国依法登记的民间组织多由政府扶持产生，并依赖政府开展活动，缺乏独立性，难以代表所属成员在政策过程中有效地进行利益表达。政府在实践中也习惯于将民间组织视为执行公共政策的“下属”，严加监管，以致民间组织难以成为联系政府与民众的良性互动的社会力量，承担表达团体成员利益诉求的社会责任。导致公众参与公共政策制定活动具有典型的行政化倾向。公众的一切活动都依赖于各种“组织”，如单位、居委会、村委会、工会、妇联等，而这些组织是在政府的扶持下成立的，靠政府拨款维持生存，具有鲜明的行政色彩。因此，公众的一切参与活动都会受到一定的制约。随着经济的发展，这种“组织”的制约力量越来越弱化了，旧有的行政控制下的管理秩序遭到冲击，而公民社会和非政府组织的发育还不够成熟和完善，使得公众利益的表达缺乏厚实的组织依托。 四、提高公共政策制定过程中公众参与的对策 （一）努力培育公民社会的实践环境，重视并发挥非政府组织的作用 1、努力培育公民社会的实践环境，为公民意识的形成提供政治氛围 公民社会有助于培养公民的民主意识和提高公民的政治参与技能。现代社会，人们的民主意识和政治参与技能在很大程度上不是取决于政府的培育，而是通过公民社会的自我组织、自我管理的社会生活逐步养成的。托克维尔认为“正是在自治的过程中，美国公民在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有依靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念。”[⑦]公民社会提高了公民的民主意识和政治参与的主动性，从以往的“要我参与”发展到现在的“我要参与”，并且，公民政治参与的技能得到了极大的增强。公民社会提供了公民利益表达的多种途径和形式。公民社会的组织类型繁多，有经济的、政治的、文化的、教育的、环保的等等，公民可以参加一个或多个组织来表达自己的利益，行使自己的权力。这有助于减少政治冲突和政治分裂，有利于社会的稳定和发展。 公民意识产生于国家与市民社会二元结构，是改善国家与市民社会良性关系的重要因素。公民意识社会不仅是公民意识得以存在的土壤，也是公民意识得以强化发展的环境保障。公民社会的环境下，社会相对于政治国家具有超强的自主性与独立性，社会的治理功能和治理能力可以得到充分的发挥。这种社会自主性能够给予公众参与社会管理的更大的空间，使公民在公共活动中保持活力和能动性。一个积极强大且充满活力的公民社会可以保障公民权利不被政治国家所侵犯，并促使国家对公民的意愿做出最有效的反馈。在这样的环境中，公民的主体意识、权利意识和责任意识才能够得到发展和完善，公民才有足够的释放自己活力的空间，才能在一定程度上成为善治所需的善民。也只有在这样的环境中，才可以进一步增强政府与公民的双向合作，实现自上而下与自下而上的双轨型治理模式，促进以官民合作为基本特征的善治的实现。公民意识将在市民社会的环境里更好的得到培育。 2、重视和发展非政府组织，为公共利益的表达提供组织依托 非政府组织在公众参与公共政策制定过程中发挥重要作用：通过沟通和制造“信任建立”机会，成为公众和政府间的桥梁；协助向抵触的公共利益中的“冲突解决”，推动协作式政策制定；代表没时间参与听证会、研讨会的公众成员的能力；通过成为有价值的知识与意见来源，提高“输入质量”，例如确认相关信息、发现错误、或提出能够满足更广泛利益的替代方案；组织并清晰阐述公众论点，但又避免态度过于强硬，以此来倡导公众利益；结合资源留住律师、专家证人或其他在听证会上必要的专业协助，如政府制定有关法律方面的公共政策就需要借助于法律方面的专业人才。 近些年来，随着我国民主政治的发展，政治文明程度不断提高，各类公民社会组织以不同方式参与国家政治过程，这种政治参与大致表现为三种形态：一是公民社会组织积极主动地参与政治过程。最常见的是一些商会、行会采取多种方式影响政府决策，以维护自身利益;越来越多的学术性团体就某些公共政策发表看法，提出建议，其中不乏为决策者参考采纳者。二是政府主动要求公民社会组织参与政策的制定与执行。公民社会组织在政府进行科学决策过程中的地位日益提高，表现较为突出的是听证制度的确立。三是当公民社会组织中成员的利益受到损害时，组织代表其成员向有关部门反映，公民个人也可以通过各种合法途径（如信访、诉讼等）维护自身利益。[⑧]社会组织的发展和政治活动的参与在一定程度上反映了我国公民社会正在逐步形成，并且会继续发展，“在国家与社会之间拓出一个有意义的空间，使公民社会的重要价值——公民的平等政治法律地位、所有意见得到表达、公民能够介入影响政治与法律的过程等意识能够生长”[⑨] （二）加强公民意识的培养和教育，培养主动参与精神 1、现代的公民概念及公民意识 什么是公民意识? 朱学勤教授这样解释: “公民意识是近代宪政的产物，它有两层含义，当民众直接面对政府权力运作时，它是民众对于这一权力公共性质的认可及监督; 当民众侧身面对公共领域时，它是对公共利益的自身维护和积极参与。因此，公民意识首先姓‘公’而不是姓‘私’，它是在权力成为公共用品，以及在政府与私人事物之间出现公共领域之后的产物。”[⑩]这说明，公民意识是在国家与社会的关系基础上产生的，国家与社会相分离的二元结构是公民意识存在的客观前提。而且公民意识也是国家与社会保持良性关系不可缺少的因素，是实现善治的关键所在。“善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。”“善治有赖于公民的自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与与合作，至多只有善政，而不会有善治。”[11]公民意识主要指公民对于自身享有的权利和义务有意识上的自觉，同时也包括通过自己的行为将政策和法律变成现实的自觉。现代“公民”是近代资产阶级革命的产物，随着“自由、平等、权利、契约”等观念的形成与发展，其突出特点就是公民行使政治权利的主动性与理性，由最初少数人主持社会公正到多数人通过社会契约和法律追求人人平等。因此，“公民”一词不仅是现代政治学的基本概念之一，同时也包含了民主的基本价值与追求目标。 2、提高公民意识与扩大公众参与 （1）普遍强化的公民意识是扩大公众参与的前提 推进现代民主进程的最重要的主观条件，就是公民要普遍具有现代民主意识，即公民参与的积极性、自觉性和他们对民主政治发展规律的理解和认同。公民只有对自身权利义务有一个自觉的认识，才能为了把这种权利义务变成现实而积极参与政治实践。如果公民的观念仍然停留在臣民社会，就很难产生对自身权利的自觉追求。对于法律规定的公民权利和义务，如果缺乏全社会的积极认可，那么在人们的意识中，就很难对权利义务的内涵有真正的理解，认为这和个人是无关的。这样，法律规定和公民意识处于脱节，公民的政治参与就不可能了。朱光磊认为“一个成熟的公民，应当具有比较自觉的政治参与愿望和现实主义的政治态度。”[12] （2）公民政治参与的实践环节促进了公民意识的形成 公民意识的提升和公民权利的实现是同一个过程。通过政治参与实践，公民的权利义务得到了真正的实现，在其权利义务变成现实的过程中，公民才会对民主权利义务观有进一步的认同。有序的政治参与也是培养公民精神、引导公民对体制认同的重要手段，公民通过政治参与可以逐渐掌握一个公民应该具备的政治技能、政治价值观和政治知识、提高政治觉悟。 3、重视公民意识的教育 公众具有参与政策制定的能力首先就是要培养公众的素养，就中国目前的国情来看，中国相当一部分公众的知识水平还没有达到参与政策制定的能力，所以科教仍旧是一项艰巨的任务。公众的知识水平达到一定程度，素质达到某一程度，公众参与政策制定才有可能。“在一些发达国家，十分注重公民意识的教育和培养，把公民意识培养列入其意识形态的修补工程，借此来巩固其社会制度，缓解社会矛盾，增进社会主义秩序的稳定性。”[13]这也反映出现代民主社会以公民意识为主要内容的意识形态建构取向。 4、转变管理者的观念，努力培育公共管理者积极的公民意识 作为公民的代表，公共管理者的公民意识对整个社会公民意识的唤起有着重要的影响，只有公共管理者具有一定的公民意识，才能够在公共管理中从社会利益、公共利益的角度出发为社会做好事、做实事。弗里德里克森教授认为：“在政府组织中，当具有公民精神倾向的人占据优势时，政府就最少腐败和最讲道德；相反，当政府组织中具有私益倾向的人占据上风时，腐败和不道德的行为就有增加的可能。”[14]公共管理者作为公民代表，他们的思想意识具有强大的导向作用，某种程度上讲，公共管理者的公民意识与社会大众的公民意识是互动的。不具备积极公民精神的公共管理，根本无法催促社会大众公民精神的发育，一个不存在善政的社会，善民也很难存在。所以要想形成整个社会的公民意识和公民精神，公共管理者必须首先具备积极的公民精神，并努力引导公民逐步塑造积极的公民意识。 作为公共政策的主要制定者和执行者，政府官员必须树立正确的观念，充分尊重公众在公共政策制定中参与的合法权利，承认公众的主体地位，积极推进公众参与公共政策制定。同时，增强政府公务员的管理、服务意识和公共责任感，由官僚转变为管理者，由传统的管制转变为管理和治理，提供回应性服务，提高管理水平和服务质量，满足公众的要求和愿望。 （三）加强公众参与的制度化、程序化保障 要将公众的利益诉求转变为公共政策，就必须有通畅的表达渠道，使这些诉求输送到公共政策的制定者——政府手中，进而成为制定公共政策的素材。这要求建立有效的利益表达机制，及时发现并适当疏导公民的参与需求；公众参与政策制定要有专门的法律制度，使公民的参与有法可依，维护公民的正当参与权利；要努力使公民参与制度化、规范化和程序化，使公民能够合法有序地参与政策的影响活动中；要建立一套适当的激励机制，鼓励公民通过参与为公共利益做贡献。 扩大参与形式，保障渠道畅通，要进一步坚持和完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、居民(村民) 自治制度等。同时，要不断丰富民主的形式，健全一系列具体制度，以保障更多公民有机会参与政治。尽快完善职工代表大会制度和工会制度、社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度、公共调查制度、专家咨询制度、信访制度、民主评议制度、政务公开制度、新闻发布会制度，等等。这些直接性或半直接性政治参与制度的建立和完善，能极大地提高公众参与政治的广度和深度，也有利于社会稳定，提高政府管理、决策水平。特别是现代的网络政治参与，是新形势下很有效的参与方式。 制度因素是保证公众对公共政策制定参与的前提和基础，特别是“处于现代化进程中的发展中国家，若没有高度制度化的参与方式将因现代化动员起来的公民参与纳入秩序的轨道，往往会造成社会政治秩序的不稳定，出现所谓的‘参与危机’”[15]只有在民主权利保障制度健全的情况下，公众才有真正行使参与权利的可能性。公众参与的关键是需要相应的法律保障，在充分遵循宪法和法律赋予公众的政治权力和自由的前提下，应对公众参与的内容、方式、途径做出明确的规定，并用法律形式固定下来，依法确定公共政策制定权力的合理结构和科学合理的公共政策制定程序，明确规定政策制定者和执行者的义务和责任。 （四）建立公众参与公共政策过程的教育、资金、信息等条件保障 1、加快经济建设，提高教育和公众参与的资金投入 发展教育事业，提高公众素质，培育公民社会所需要的主体意识、法治意识等公民意识，还要从技术的角度对公民传授与参与相关的操作知识，提高公众政治参与的技能。经济水平和经济地位影响公民的受教育水平和参与层次，公众参与公共政策的制定必定会付出相当的时间和精力，建立公众的资金保障体系，是实现公众参与公共政策制定的不可缺少的条件。公众不是全能专家，因此有关技术专业术语的翻译、冗长材料的总结概括，就需要请专家来做政府与公众沟通的桥梁，公众参与政策制定过程中所产生的专家咨询费就需要政府来开支。 2、扩大公众知情权，减少参与成本 在一个成熟的公众社会中，政府应采取各种方式向公众发布信息，为公众提供相关资讯，满足公众的知情权，这是促使和保证公众参与的先决条件。信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度。行政信息对公众开放的程度，在某种意义上决定了公众参与的程度，决定了政策是否符合社会的需要，信息封闭的社会无公共政策可言。在公众和政府的博弈中，如果公众参与的收益大于成本，公众就会乐于参与，因此，减少成本是关键的一步。目前成本高昂的一个重要因素就是信息不透明，所以首要的是增加信息透明度，减少信息不对称。 （1）完善电子政务，让公民以较低的成本了解相关信息，并且要使电子政务落到实处，在网上确实公布一些有用的信息。 （2）充分发挥媒体作为“第四种权力”的作用，多收集一些相关的信息并真实的予以报道。目前，媒体舆论监督作为公民政治参与的一种重要形式，在保障公民权利方面发挥了巨大作用，有力地推进了国家政治生活的透明化，使人民的知情权得到了进一步的保障。加快网络立法，规范网络秩序；防止信息垄断和集权；加快信息基础建设，跨越“数字鸿沟”；加强对网络政治参与的引导和规范。 （3）在官员的绩效考评中加入公民的参与，以公民满意为首要的标准。如果信访等部门的官员不及时向政策部门反馈群众意见，那么公众满意度就低，这就会导致其政绩不高。当前不少地方相继建立新闻发言人、公告等信息公开制度，公共政策和政府活动更加透明，公众知情权的扩大对公众参与和树立政府在社会中的良好形象起到了正面的作用。 （4）政府应进一步改变原有封锁或过虑行政信息的一些做法，凡与社会公众权益相关的行政信息应及时地向社会公开，不但政策内容要公开，而且决策程序也要公开，因为决策程序公开本身就体现了公众和政府之间的信任合作关系，而信任合作关系的建立能从根本上消除抵触与冲突，增进和谐社会的构建，最终有利于公共政策的有效实施。 结 论 在全面建设小康社会，实现伟大“中国梦”的征程中，，公民有序的政治参与对于实现公共政策过的社会化，保障公民权利和利益，保证决策的科学化、民主化，培养公民的主体意识和政治认同感具有重要意义。只有加快公民社会和公民意识的培育，通过建立通畅的利益表达机制扩大公共政策过程中公众参与，使不同的利益群体都能获得将自己的利益诉求传达到国家决策中枢的手段和渠道，作为社会公共权力的国家和掌握政权的执政党才可能准确地把握社情和民心，制定和执行适当的政策。
参 考 文 献 [1]张德宝; 我国公共政策制定中公众消极参与问题研究[D];吉林大学;2007年 [2]张晓霞;我国公共政策制定过程中的公众参与研究[D];中国海洋大学;2009年 [3]徐雪;公共政策制定中的公众参与研究[D];郑州大学;2004年 [4]曾锋;公共政策制定中的公众参与机制问题研究[D]; 福建师范大学;2008年 [5]杨丽丽;当代中国社会利益结构变化与公共政策制定[D];西北大学;2003年 [6]于翔;公共政策制定中的公众参与研究[D];大连海事大学;2010年 [7]张文敏. 试论公共政策中的公民参与. 高等教育与学术研究 , 2010,(02):133-135 [8]刘伟;;论我国公民社会发展与公民意识的培育[J];长江论坛;2009年04期
[②]科恩.论民主.北京：商务印书馆,1988,P22
[③] 塞缪尔•亨廷顿、琼•纳尔逊. 难以抉择：发展中国家的政治参与.北京：华夏出版社,1989：P176
[④]王浦劬. 政治学基础.北京：北京大学出版社,1995,P104
[⑤] [法] 卢梭.社会契约论.何兆武译.北京：商务印书馆,1994
[⑥]郑易平、龚海林.论政治参与的历史演进.淮海工学院学报(社会科学版),2005.3(4)
[⑦] 托克维尔.论美国的民主.北京:商务印书馆,1996：P76
[⑧]党思思.公民社会培育与政府责任.天津：天津师范大学.2008：P21
[⑨]廖申白.形成中的中国公民社会.首都师范大学学报（社会科学版）,2008.4
[⑩]朱学勤.书斋里的革命.吉林：长春出版社,1999  363
[11] 闫 健.民主是个好东西——俞可平访谈录.北京：社会科学文献出版社,2006：P051
[12] 朱光磊.政治学概要.天津：天津人民出版社,2006：P169
[13] 俞睿.公民意识———中国政治现代化的驱动力 .求是, 2006 (1) : 66.
[14][美]乔治•弗里德里克森.公共行政的精神.张成福.北京:中国人民大学出版社, 2003
[15]孙伯强.中美公共政策制定中的公民参与方式之比较[J].云南社会科学,2003(6):16-20
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